CIUDADES INTELIGENTES Y CIUDADES DE LOS 15 MINUTOS EN EL PERÚ: VIGILANCIA DIGITAL, CONTROL SOCIAL Y CONCENTRACIÓN DEL PODER ADMINISTRATIVO
INTRODUCCIÓN
Entre 2016 y 2023 se desarrolló en el Perú una secuencia de iniciativas legislativas y administrativas sobre ciudades inteligentes: plataformas unificadas de información, videovigilancia predictiva, inteligencia artificial, educación como transformación social y planificación territorial. No son asuntos aislados. Constituyen piezas de una misma arquitectura de dirección urbana. La ciudad de quince minutos es, por naturaleza, un modelo totalitario de ingeniería social: parte de un diseño del espacio y de las actividades humanas concebido desde el poder, al cual se pretende adaptar la vida de los ciudadanos. Esta investigación examina cómo la agenda peruana de ciudades inteligentes proporciona instrumentos administrativos y tecnológicos para esa reorganización y concentración del poder.
1. LA ADMINISTRACIÓN DIGITAL MEDIANTE PLATAFORMAS UNIFICADAS Y AUTORIDADES ESPECIALIZADAS
1.1. Plataformas unificadas
La exposición de motivos del Proyecto de Ley N.º 04808/2022-CR distingue ciudades de digitalización incipiente, ciudades en proceso de digitalización y «ciudades líderes». Estas últimas disponen de un plan estratégico, una autoridad especializada y una plataforma unificada para supervisar y administrar los servicios urbanos. El modelo comprende coordinación gubernamental, participación ciudadana, decisiones basadas en datos, datos abiertos y computación en la nube.
La plataforma unificada reúne información sobre transporte, infraestructura y servicios urbanos bajo una misma dirección. Al enlazarse con cámaras, sensores y sistemas de identificación, permite observar desplazamientos y relacionar actividades que antes permanecían dispersas. La cuestión política no se agota en la eficiencia de la gestión: quien concentra los datos adquiere también capacidad para clasificar, vigilar e intervenir sobre la población.
1.2. Autoridades especializadas e infraestructura
El proyecto menciona experiencias de Buenos Aires, Ciudad de México, São Paulo y Bogotá, así como iluminación inteligente, redes públicas de internet, medidores y sistemas de movilidad. El conjunto forma una infraestructura permanente de observación urbana. La centralización de su administración desplaza decisiones sobre la vida cotidiana hacia autoridades especializadas y operadores tecnológicos.
2. DE LA VIDEOVIGILANCIA MUNICIPAL A UN MODELO PREDICTIVO EN TIEMPO REAL
2.1. El cambio propuesto
La exposición de motivos del Proyecto N.º 04808/2022-CR propone superar la vigilancia basada en imágenes y «migrar hacia un modelo reactivo y predictivo, en tiempo real». No se trata únicamente de registrar acontecimientos: el procesamiento anticipado de información convierte la vigilancia en un instrumento para clasificar situaciones y orientar intervenciones antes de que ocurran los hechos. Este cambio fortalece el poder de supervisión de la administración.
2.2. Participación pública y privada
El proyecto contempla la participación de gobiernos, empresas y ciudadanos mediante la combinación de «inteligencia humana + inteligencia digital». Esta articulación extiende la vigilancia más allá de las dependencias municipales y vincula a actores públicos y privados en el tratamiento de información urbana. La pregunta decisiva es quién controla esos datos, quién accede a ellos y quién responde por las decisiones derivadas de su procesamiento.
2.3. Alcance del riesgo
La vigilancia predictiva convierte las imágenes, los sensores y los registros de movilidad en información utilizable para anticipar e intervenir. Vinculada a la identificación personal, permite elaborar perfiles de desplazamiento y comportamiento. La instalación de cámaras, registros y controles parciales no debe analizarse como un hecho aislado: establece una infraestructura que facilita ampliar posteriormente las restricciones. El control territorial se construye por etapas; no necesita comenzar con una prohibición general.
3. LA EDUCACIÓN COMO INSTRUMENTO DE TRANSFORMACIÓN SOCIAL
3.1. Finalidad educativa
El artículo 1 del Proyecto N.º 04808/2022-CR prioriza «la educación como herramienta de transformación social»; el artículo 2 incorpora ese objetivo a la ciudad inteligente y educadora, junto con la gobernanza en red y los servicios digitales. La exposición de motivos propone convertir espacios públicos en lugares de educación no formal. Así, la transformación social deja de limitarse al sistema escolar y pasa a formar parte del diseño y la administración de la ciudad.
3.2. Competencias municipales y antecedente
El artículo 3 propone modificar el inciso 1 del artículo 82 de la Ley N.º 27972 para que las municipalidades propicien ciudades inteligentes y educadoras. Un proyecto de 2021, N.º 07879/2020-CR, había presentado la educación como «eje central del proyecto de ciudad» y previsto la participación del MTC y del Ministerio de Educación en un plan nacional. El MTC recomendó después sustituir «educadoras» por «sostenibles».
La expresión «educación como herramienta de transformación social» revela que la propuesta no se limita a prestar servicios educativos. Integra la formación de hábitos y conductas al proyecto de reorganización urbana. Es significativo que el antecedente N.º 07879/2020-CR incorporase al Ministerio de Transportes y Comunicaciones y al Ministerio de Educación, sin atribuir una función equivalente al Ministerio de Vivienda: el énfasis recae en la movilidad y en la transformación de las conductas, antes que en la necesidad habitacional. La combinación de planificación espacial y educación configura un instrumento de ingeniería social.
4. LA DIRECCIÓN NACIONAL Y LA PLANIFICACIÓN TERRITORIAL
4.1. Estrategia y Plan Maestro Territorial
El texto sustitutorio de los Proyectos N.º 03040, 03159, 03454 y 03658/2022-CR atribuye a la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) el impulso de la Estrategia Nacional de Ciudades Inteligentes Sostenibles. El artículo 4.1 prevé un Plan Maestro Territorial con lineamientos, procedimientos estandarizados y metas específicas, reconociendo las distintas realidades del país. El artículo 4.2 encarga a la Secretaría de Gobierno y Transformación Digital impulsar la estrategia y brindar asistencia técnica a regiones y municipalidades.
4.2. Municipios, seguimiento y reglamentación
El artículo 5 incorpora a los gobiernos regionales y locales al despliegue tecnológico. El artículo 6 dispone que la PCM informe sobre los avances a un comité de alto nivel y anualmente a tres comisiones del Congreso. La disposición final encarga aprobar el reglamento en noventa días hábiles desde la entrada en vigor de la ley. Estas son previsiones del texto sustitutorio: describen la estructura de dirección y seguimiento que la iniciativa busca establecer.
El Plan Maestro Territorial, los procedimientos estandarizados y la asistencia técnica desde la PCM estructuran una dirección nacional sobre materias que afectan a regiones y municipalidades. No se trata de una decisión exclusivamente técnica: ordenar el territorio supone influir en dónde se trabaja, se comercia, se estudia y se circula. La autonomía constitucional de los gobiernos subnacionales entra en tensión con una planificación dirigida desde el centro. Presentar esa reorganización como simple modernización administrativa oculta su dimensión política.
5. LA INFRAESTRUCTURA DE RECOPILACIÓN Y PROCESAMIENTO DE DATOS
5.1. Datos e inteligencia artificial
El artículo 3, inciso e), del texto sustitutorio enumera la generación, recopilación, intercambio, agregación, combinación y análisis de datos. El inciso c) define sistemas de inteligencia artificial que formulan predicciones, recomendaciones o decisiones con distintos grados de autonomía. El inciso d) incorpora dispositivos conectados mediante internet. Estas disposiciones describen la arquitectura informacional de la tecnociudad: captura de datos, interconexión, procesamiento y decisión.
5.2. Sensores, 5G y movilidad
El MTC destaca las telecomunicaciones, los sensores y la tecnología 5G para transporte, seguridad y sanidad. El dictamen cita Medellín como ejemplo de cámaras, semáforos y autobuses equipados con sensores que supervisan el tránsito durante las veinticuatro horas. Estas tecnologías convierten la circulación en una actividad observable, registrable y susceptible de intervención. El caso de los filtros de tráfico descritos para Oxford en el material audiovisual examinado ilustra una secuencia concreta: restricciones sobre vías determinadas, permisos, reconocimiento automático de matrículas y sanciones. Su importancia radica en el precedente y en la infraestructura de control que establecen, susceptible de ampliación mediante nuevas decisiones administrativas.
5.3. Interoperabilidad estatal
La PCM atribuye a su Secretaría competencias sobre interoperabilidad de los sistemas estatales. El Decreto Supremo N.º 157-2021-PCM ya contemplaba estrategias vinculadas con ciudades inteligentes, inteligencia artificial e internet de las cosas. La interoperabilidad reúne información antes distribuida entre distintas dependencias y aumenta la capacidad del aparato estatal para relacionar registros de servicios, infraestructura y actividad urbana. Esa integración es uno de los pilares del control administrativo digital.
6. LOS MODELOS INTERNACIONALES Y SU INCORPORACIÓN AL PERÚ
6.1. Referencias y criterios de evaluación
El Proyecto N.º 04808/2022-CR cita un estudio del Parlamento Europeo de 2014 que distingue seis dimensiones: economía, personas, movilidad, medioambiente, gobernanza y vida inteligentes. Propone recoger experiencias extranjeras en un plan nacional y medir los avances mediante indicadores. Los informes estatales también recurren a la CEPAL para describir infraestructura física, conectividad y gestión de datos; al BID para criterios de eficiencia y evaluación; a la UIT para definiciones técnicas; y al objetivo 11 de desarrollo sostenible de las Naciones Unidas para orientar la planificación urbana.
6.2. Participación extranjera y aplicación territorial
Un informe de CONCYTEC señala que la primera versión de la Estrategia Nacional de Ciudades Inteligentes, del 21 de septiembre de 2022, fue elaborada por la Secretaría de Gobierno y Transformación Digital con especialistas de Alemania, Corea del Sur, España y Perú. La participación internacional en la elaboración de la estrategia forma parte de la trayectoria documental de esta agenda.
La incorporación de referencias internacionales transforma conceptos como sostenibilidad, movilidad y gobernanza digital en indicadores y procedimientos de planificación. La dirección de la política urbana deja de depender exclusivamente de las necesidades formuladas por cada comunidad y se vincula a modelos promovidos en circuitos institucionales internacionales. Corresponde examinar quién define los objetivos, quién los convierte en reglas administrativas y qué participación real conservan los habitantes.
7. LAS OBSERVACIONES INSTITUCIONALES: OBJECIONES JURÍDICAS Y DISPUTAS DE DIRECCIÓN
7.1. CONCYTEC: autonomía constitucional
El Informe N.º D000079-2022-CONCYTEC-OGAJ-EAF consideró que el Proyecto N.º 03040/2022-CR no resultaría viable. Invocó los artículos 191 y 194 de la Constitución, que reconocen la autonomía política, económica y administrativa de regiones y municipalidades, y señaló una contradicción con la Ley N.º 27785. Esta objeción evidencia el conflicto jurídico entre la dirección tecnológica centralizada y las competencias constitucionales de los gobiernos subnacionales.
7.2. Ministerio de Vivienda — Asesoría Jurídica
El Informe N.º 064-2023-VIVIENDA/OGAJ, del 24 de enero de 2023, consideró inviables los artículos 3 y 4 del Proyecto N.º 03040/2022-CR porque la creación de comisiones del Poder Ejecutivo corresponde a dicho poder mediante los instrumentos normativos pertinentes. También recordó las competencias existentes de la Secretaría de Gobierno y Transformación Digital y los trabajos de una estrategia nacional. La observación revela una disputa sobre la estructura encargada de ejecutar la agenda, no un abandono de esta.
7.3. Ministerio de Vivienda — Dirección de Urbanismo
El Informe Técnico Legal N.º 007-2023, del 9 de enero de 2023, recomendó revisar la comisión multisectorial de dieciséis representantes de acuerdo con las competencias de sus integrantes y los Lineamientos de Organización del Estado. La observación se concentró en la composición del organismo ejecutor. El debate institucional giraba, por tanto, alrededor de cómo distribuir las funciones necesarias para poner en marcha el modelo.
7.4. PCM: la rectoría nacional
En los apartados 3.27 a 3.29 de su evaluación, la PCM sostuvo que la naturaleza transversal de las ciudades inteligentes requería un órgano articulador y defendió las competencias de su Secretaría en transformación digital, seguridad digital, interoperabilidad y formulación de estrategias. La Secretaría presentó una propuesta de texto sustitutorio al Congreso. La PCM defendió así la concentración de la conducción tecnológica nacional en su propia estructura, frente a las objeciones sobre autonomía territorial formuladas por CONCYTEC.
8. UNA AGENDA DE TRANSFORMACIÓN ANTERIOR A LOS PROYECTOS RECIENTES
8.1. Continuidad normativa y política
La secuencia documentada comprende antecedentes del MTC y el Proyecto N.º 01630/2016-CR; el Proyecto N.º 07879/2020-CR sobre ciudades inteligentes y educadoras; el Decreto Supremo N.º 157-2021-PCM; las iniciativas de 2022 y 2023 impulsadas por distintas bancadas; y el texto sustitutorio de julio de 2023 que reunió cuatro proyectos. El Proyecto N.º 04808/2022-CR reconoció cuatro iniciativas anteriores. La convergencia atraviesa distintas fuerzas políticas y no depende de una sola propuesta parlamentaria.
8.2. La estructura estatal y sus observaciones
La primera versión de la Estrategia Nacional de Ciudades Inteligentes, fechada en septiembre de 2022, antecede al Proyecto N.º 04808/2022-CR. En julio de 2023, el Informe N.º D001092-2023-PCM-OGAJ pidió fortalecer la exposición de motivos y el análisis de impacto de ese proyecto, considerando las recomendaciones de la Secretaría de Gobierno y Transformación Digital. Las observaciones de CONCYTEC y Vivienda coexistieron con una política de transformación digital ya incorporada a normas y estructuras administrativas. La agenda continuó a través de distintos expedientes y organismos.
8.3. El alcance político de la tecnociudad
La documentación examinada reúne seis dimensiones: administración digital, vigilancia predictiva, educación para la transformación social, planificación territorial, procesamiento de datos y adopción de modelos internacionales. Su articulación constituye la arquitectura de la tecnociudad. La ciudad de quince minutos expresa el principio político de esa ingeniería social: organizar desde arriba el territorio y las actividades humanas. La concentración de servicios próximos al domicilio permite, además, convertir una ventaja aparente —la reducción de distancias— en justificación para calificar otros desplazamientos de innecesarios. La libertad de elegir un colegio, un hospital, un empleo o un comercio no puede reducirse al criterio administrativo de proximidad.
8.4. PLANIFICACIÓN, LIBERTAD DE ELECCIÓN Y NORMALIZACIÓN GRADUAL DEL CONTROL
La planificación de proximidad no reemplaza las preferencias concretas de millones de personas. Un ciudadano elige su vivienda, su colegio, su hospital, sus proveedores y sus relaciones laborales por razones de precio, calidad, confianza, vínculos familiares y proyectos personales; ninguna autoridad dispone de ese conocimiento disperso. Reservar obligatoriamente suelo para determinados servicios altera la oferta, encarece otras actividades y convierte la ciudad en una maqueta administrativa. El problema no consiste solamente en prohibir desplazamientos: comienza al atribuir a los planificadores la potestad de definir cuáles resultan necesarios. La vigilancia y los permisos permiten trasladar después esa clasificación a decisiones ejecutables y sancionables.
La implantación gradual constituye el mecanismo político central: primero se presenta la proximidad como una mejora indiscutible; después se introducen dispositivos de observación y restricciones parciales; finalmente, la infraestructura existente permite extender el alcance de las decisiones administrativas. Cada etapa normaliza la siguiente. Por eso las restricciones iniciales deben estudiarse como parte de una secuencia de acumulación de facultades y no únicamente por su alcance inmediato.
CONCLUSIÓN GENERAL
La agenda peruana de ciudades inteligentes presenta continuidad documental desde 2016, una estructura de transformación digital, proyectos legislativos sucesivos, participación internacional y propuestas de dirección desde la PCM. Sus instrumentos —plataformas unificadas, vigilancia predictiva, inteligencia artificial, interoperabilidad y Plan Maestro Territorial— concentran capacidad de observación y dirección sobre la ciudad. La ciudad de quince minutos es, por naturaleza, una ingeniería social de orientación totalitaria: subordina la diversidad de decisiones humanas a un esquema de organización territorial concebido por planificadores. Su ejecución no comienza necesariamente con el cierre absoluto de sectores urbanos. Se desarrolla mediante etapas: definición de zonas y servicios, normalización de hábitos, instalación de vigilancia, registro de movimientos y restricciones administrativas progresivas. Las observaciones de CONCYTEC y del Ministerio de Vivienda muestran, además, que la reorganización tecnológica plantea conflictos concretos de competencia y autonomía. La cuestión decisiva es quién adquiere el poder de diseñar el territorio, administrar los datos y determinar las condiciones de circulación y de vida de sus habitantes.
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